民政历史浅析与启示

安民立政 莫此为先

——民政历史浅析与启示

民政，泛指中国历代国家或政府以人民群众为对象，与人民群众切身利益密切相关的一些社会性、政治性的国内社会行政管理工作。如何理解上述内容的含义？不同时代民政工作职能又是如何更迭、变化的？下面我们从历史的角度来简要回溯民政工作，以期更好地了解民政历史、理解民政工作。

中国传统民政事务

传统民政事务在国家、政府建立之前，甚至在人类社会形成的早期阶段就已经存在。夏、商、周建立国家政权时，已经确立了“民”的概念，为了维持统治的安定，传统民政工作也初具雏形，至少在西周时期就有了明确的民政工作记载。如《礼记˙王制》中所记载的地官司徒一职:

“惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极。乃立地官司徒，使帅其属而掌邦教，以佐王安扰邦国。（中略）以保息六养万民：一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富。”

可知地官司徒这样的高官及其下属管理的众多事务中包括了慈幼、养老、救灾救济等民政工作。这一制度被延续下来，但各个朝代的传统民政事务略有变化，对掌管民政事务的长官称呼也有不同，如秦及汉初称为丞相，汉武帝及其后称为尚书。因此，传统民政工作并无专门管理部门，也无专职属官，其职能分散于中央及地方的相关官吏。

至隋开皇三年（公元581年），改尚书为民部。至唐贞观二十三年（公元649年），改民部为户部朝，三省六部渐成定制。当时户部职能与现在民政事务有关的主要是灾害救助、赋役减免、义仓制度等。除此之外，礼部的“仪制、风教”，兵部的“职方、堪舆、地图”等也属于如今的民政职能。地方官吏根据中央职官相应设置郡、州、府的相应官员主管振乏救绝、劝农桑、尊高年、假民田苑、恤鳏寡孤独、恤流民等事项，可统称为“民事”。

传统民政中最早以“民政”一词概括相关事务的是南宋徐天麟于1211年撰写的《西汉会要》。该书归纳国家管理活动共15大类，就包括了民政。民政事务有15大项，分别是户口、风俗、傅籍、更役、乡役、泛役、复除、置三老、尊高年、孝悌力田、恤鳃寡孤独、恤流民、徙豪族、奴蜂、治豪猾、杂录。这一概念被后人认同，此后的元、明、清三朝，民政事务归户部管理，民政的概念逐渐确立起来。伴随着社会政治经济的变化，民政内容也常有变化，但一些基本的事务未曾间断，历代相传。

可以说，传统民政泛指与民众事务有关的行政管理，囊括除兵事外的全部地方政权职能。

民政管理体系初成

至晚清戊戌变法，康有为在上书光绪皇帝的《应召统筹全局折》中提出设立民政部。经过考察讨论后，1906年9月20日，清廷改巡警部为民政部。民政部首任尚书为善耆，1911年李鸿章之子李经迈署民政部右侍郎。

民政部的主要职能是：管理地方行政、地方自治、行政区划、警务治安、户口管理、风尚习俗、灾荒政务、移民事务、土地管理、官办土木工程、医药卫生、宗教寺庙、丧葬事务及编审图志、管理文物等。下设承政、参议二厅及五司，分别是，承政厅、参议厅、民治司、警政司、疆里司、营缮司、卫生司。此外民政部还有8个直属机构：京师内外城巡警总厅、内外城预审厅、京师习艺所、工巡捐总局、路工处、缉探总局、消防队及高等巡警学堂。

纵观清末民政部机构设置和业务职权的划分，民政工作内容包括了现在民政工作的诸多职能，也包含了现代公安、城建、土地、卫健、文保等方面的内容。更重要的是，这是中国历史上首次设立民政部专管民政事务，标志着独立的民政管理体系开始形成。

1912年，辛亥革命后成立的南京临时政府设置内务部，行政管理机构设置更加专业化。到北洋政府与国民党南京政府时期，国务院下设内务部，主要业务基本与清末民政部相同，新增了地方选举和地方官吏任免等少量业务。

1927南京国民政府将内务部改为民政部，1928年更为名内政部，并在《国民政府内政部组织法》规定内政部直隶于国民政府。与内政部对应的地方机构，省为民政厅，市为民政局（处），县设民政科，负责地方民政事务。还有部分省政府直属机构如主管救济、社会福利等事宜的慈善团。

自此，全国性的民政管理机构网建成，民政部与其他政府部门的上下、平级关系得以确认，并制度化、法律化。

1931—1949年，中共红色政权期间建立的革命根据地、边区，也均有民政机构的设置。1931年成立的中华苏维埃设内务人民委员会，第一届临时中央政府内务人民委员为周以栗。内务人民委员会的职能几乎囊括当时社会管理的方方面面，因此也被称为“苏维埃的大管家”。1937年，陕甘宁边区民政厅成立，首任厅长马明方。

这一时期我党的民政工作可以总结为：积极做好土地革命有关工作，颁布并严格执行军人军属优待抚恤办法，妥善安置伤残军人、抚恤战士、褒扬烈士；创新开展基层民主选举，充分尊重和保护工农群众的民主权利；改革婚姻制度，提倡婚姻自由、男女平等，实行一夫一妻制，保护妇女合法权益。

 新社会 新秩序 新民政

随着新中国的建立，民政工作进入了新的领域。1949年11月中央人民政府内务部成立，主管民政工作，其内设机构有：办公厅、干部司、民政司、社会司、地政司和优抚司等6个单位。内务部成立之初，以救灾和政权建设工作为重点，为巩固新生的人民政权，建立新社会的新秩序，做了大量工作。

这一时期，民政工作的主要任务是改造旧社会、建立新社会。在党的领导下，民政工作围绕以下五个方面展开：

1废除保甲制度，确立新中国行政区划的新构架，建立新政权。

2对残酷的旧社会进行全面改造，全面取缔和改造妓女，建立男女平等的婚姻制度，整顿殡葬机构，取缔反动团体、资遣散兵游勇、改造游民、禁烟禁毒等社会管理事项。

3建立全国统一的优抚安置制度，帮助烈属、军属解决生产生活困难。

4建立自然灾害救助制度，保障受灾群众基本生活、促进生产秩序恢复。

5建立社会福利制度，对五保户、困难户，老年人、儿童和残疾人等有困难的群众给予救济。

1968年至1978年内务部撤销，相关民政工作移交财政、公安、卫生等部门等管理。

1978年3月5日，第五届全国人民代表大会第一次会议通过决议，设立中华人民共和国民政部。同年5月，民政部正式成立，其内设机构有：办公厅、政治部、优抚局、农村社会救济司、城市社会福利司、民政司、政府机关人事局和中国盲人聋哑人协会。主要业务是：优抚安置、救灾救济、社会福利、行政区划、基层选举、婚姻登记、殡葬改革及国家政府机构人事管理等。

自此，在改革开放的时代宏图下，民政事业在支持市场经济体制改革、保障基本民生、维护人民权益、促进社会和谐稳定等方面发挥了重要作用。

这一时期，民政工作围绕着随着经济增长而改变的社会需求开展，主要的工作重心有以下几点：

1全面建立城市和农村低保制度，发展社会养老服务，建立国家孤残儿童保障体系。

2改革退役士兵安置制度，建立优抚对象抚恤补助经费自然增长机制。

3建立以自愿受助、无偿救助为核心要求的关爱性救助管理制度。

4建立健全基层群众自治制度，保障了基层群众的选举权、参与权、管理权、知情权、监督权。

5建立自然灾害应急响应机制，保障灾民生活。

6强福利企业建设，切实保障残疾人基本权益。

7创立并发行社会福利有奖募捐券（即后来的福利彩票），支持社会福利和公益事业发展。

8建立社会组织业务主管和登记机关双重管理的新体制。

9取消强制婚检，推进规范、标准的结婚登记颁证服务。

10稳步推进殡葬改革，完善殡葬服务设施。

11颁布中国慈善事业发展指导纲要。

12完成省县两级全面勘界工作，彻底结束了自古以来我国无法定省县行政区域界线的历史。

改革开放40多年来，在历次中华人民共和国国务院机构改革中，民政部都是保留单位。1983年、1988年、1993年、1998年、2018年机构改革对民政部主管的业务都有所调整，有的业务分离出去，有的业务新增进来，但总的来说，民政职能越来越集中到符合服务型政府和社会建设要求的社会管理和公共服务上来。相应的，民政工作的核心职能不断发展，民生保障工作和社会治理不断加强的同时，民生保障问题成为民政职能的重点，当代民政工作的制度属性和专业内涵也由此确立。

回顾中国民政的历史我们能够认识到，民政事务是长期客观存在的，无论是什么年代，为了民生稳定都需要开展民政工作，这是社会基本规律。历代民政工作所包含的内容不尽相同，是因为民政工作随着社会经济和社会生活的发展而渐成体系，随着时间的推移业务内容也越来越丰富，越来越细化。又因为社会生活的形式和内容不断变化和丰富，新的社会问题逐渐显现，民政职能的核心内容也必然随之变化而变化。但不变的，是民政的基本职能，是为中央分忧为百姓解愁的宗旨，是维护社会稳定机制的作用，更是促进社会公平、推动社会进步、为人民生活兜底的初心和使命。