北京市昌平区公益性公墓建设情况

      关于北京市昌平区公益性公墓建设情况结合行业整体状况等，梳理公益性公墓发展中的问题整理如下。

      供需现状：结构失衡，公益性公墓资源闲置，经营性公墓“一穴难求”。近二十年来，随着城镇化加速，农村常住人口减少，部分村民选择自留地作为安葬场所，从而使农村安葬需求远低于公益性公墓供给，造成资源闲置。而随着老龄化程度提升，城镇居民的安葬需求得不到满足，经营性公墓屡屡出现“一穴难求”“价格高”“周边异地购墓”等情况。根据《2018中国民政统计年鉴》，全国经营性公墓约1570家，公益性公墓数量是经营性公墓的十多倍。这种失衡的供需结构是导致公益性公墓经营化的根本动因。

      监管现状：顶层缺乏系统设计及法律监管体系，实操缺乏实施细则和管理办法。目前，国家层面仅有《殡葬管理条例》与《公墓管理暂行办法》对公益性公墓的属性、审批、建立、业务范围提供原则性的指导意见，但缺乏系统的法律监管体系。实操层面，如投资主体、管理模式、建设标准、运营业态、监管执法等普遍缺乏可行的实施细则和管理办法。

      体制现状：从土地归属权上看，公益性公墓归农村集体所有，地方民政部门是公墓的主管部门，但在现实中，民政相关部门既是监管者，又是产权所有者的情况并不少见，直接或间接参与公益性公墓的利益分配，一定程度上纵容了违规现象的发生。

      管理现状：资金投入不足制约行业整体发展，管理模式混乱导致经营水平良莠不齐。首先，资金缺乏导致投入不足，是制约公益性公墓发展的重要问题，也是导致公益性公墓经营化的外部驱动力。主要表现为：财政资金无保障，现实中财政并未给予公益性公墓明确的规划预算，特别是镇级财政和村集体经济基础薄弱，相关建设和后续管理资金难以得到保障；社会资本鲜有合法的进入渠道，且资本的逐利性导致进入意愿不够，现实中既有地方政府尝试引入社会资本参与公益性公墓建设的创新，也存在将公益性公墓外包经营或合作经营的状况；自身运营造血不足，公益性公墓运营产生的微利，难以满足墓地建设及运营所需的资金需求。

      其次，内外管理模式并存，管理团队水平参差不齐。目前，公益性公墓行业存在两种管理模式，一种是内部管理模式，即由村委会自行管理，另一种是外部管理模式，包括外部托管、与外部合作经营。两种模式下，管理团队在专业性、积极性方面存在一定差异，对公益性公墓的管理、服务水平产生影响。

      运营现状：土地浪费、违规销售、利益分配不透明。一是土地利用率低，墓穴面积超标。由于规划不合理、开发能力有限，造成墓区中存在成片且位置较好的土地荒芜，很多山腰土地处于闲置，硬化、毁林现象严重，存在超标准大墓。二是披着公益性外衣，以营利为目的销售。经营性公墓的相对稀缺，加上公益性公墓交通便利、具备价格优势且监管松弛，导致部分城镇居民安葬需求外溢，刺激一些公益性公墓经营者抬高公益性公墓价格，脱离了公益性实质。部分公益性公墓有了灰色盈利，且合作协议、财务收支、资金结余等不合理、不透明、不公平。