墓地价格飞涨百姓死不起 多头监管恐南辕北辙

“死不起”成为老百姓的调侃，如何实现死有所葬，政府和民众的选择南辕北辙

一片“涨”声之中，有一类平时甚少出现于公众视野的商品，涨势异军突起，格外惹人注目——墓地。

以上海为例。2008年售价为3万元的墓地，如今已涨到8万元，两年多的时间价格飙升167%；在北京，普通墓地价格都在2万元以上，1万元出头的墓穴已基本售完，最低报价也在9800元，而去年的最低报价仅六七千元。

二线城市的价位也令人咋舌。长春的普通墓地，均价在2万元以上，相当于长春2010年底商品房均价的3倍。

更引起热议的是，如此高价买下的墓地，使用期限仅20年。今年清明节前后，多地陵园启动对超过20年期限的墓地续收管理费的工作。最终，民政部官员出面解释称，墓地使用期限与其土地性质和使用年限有关，一般为50年或70年，所谓“20年”不是墓地使用年限，而是指护墓费以20年为一个缴费周期。

不过，无论墓地的最终使用期限是多少年，公众在高价买下墓穴20年后，必须再按一定比例缴纳费用，则是不争的事实。“死不起”成为老百姓在清明节期间的自我调侃，其中不乏对政府部门监管不严、经营垄断的指责。

在中国，“入土为安，入墓为贵”，乃是人们对殡葬最传统的认识。在不少人看来，安葬属于基本需求，使每一公民能享有起码的“阴宅”保障，是政府不应推脱的责任。然而，现实是公益性墓地与经营性墓地定位不明、监管缺位；与此相伴的，是“小产权墓”泛滥、炒卖行为横行与墓葬价格飞涨。

墓地为何昂贵

从古至今，土葬是中国人的归宿。直到20世纪50年代，由总理周恩来等领导人发起的火葬倡议，拉开中国殡葬改革的序幕。到目前为止，全国平均火化率达到五成左右。

火化后的骨灰如何安放？除少量在骨灰堂等设施内长期保存，大多数家属都选择墓地安葬。为了解决乱埋散葬、滥用城市用地等问题，从上世纪80年代开始，公墓在中国逐步发展。

1992年，民政部发布《公墓管理暂行办法》，明确经营性公墓的墓穴管理费一次性收取最长不得超过20年。1998年的《关于进一步加强公墓管理的意见》(下称1998年《意见》)，再次对墓穴面积和使用年限做出明确规定，要求墓地和骨灰存放格位的使用年限原则上以20年为一个周期。

民政部职业技能鉴定指导中心教授杨根来告诉财新《新世纪》记者，设定20年，是考虑到20年为一代人。据他了解的情况，若不是家族群葬，一般的祭奠以两三代人为主。而当前，无主坟、无主灰的情况已经出现。如在南京殡仪馆，约有占总量三分之一的存放骨灰，已有五年无人缴纳管理费并无人祭祀。

财新《新世纪》记者从北京多个陵园了解到，20年期满后，一般是按照当初购置墓地总价款的5%-10%缴纳管理费。对不续费的墓穴，不同陵园有不同的处理方式。有的将其集中管理，移至骨灰架上，有的则可能一撒了之。

这不少人难以接受。在大多数人看来，死后长眠之地，应是永久的墓地，20年的周期让人“死不安稳”。然而，在业界看来，墓地本身就是过渡性的。

“公墓过渡论”，正是当前业界的主流思想。民政部一位部属学者告诉财新《新世纪》记者，殡葬事业的第一次改革，是从保留遗体到不保留遗体；第二次改革，则是从保留骨灰到不保留骨灰。1998年《意见》早已明确提出，“火化区的公墓是现阶段处理骨灰的过渡形式，不是我国殡葬改革的方向”。

上述学者介绍，骨灰有安葬、安放和寄存三种方式。除了墓地安葬，可以用骨灰墙、骨灰廊来安放，也可以寄存在殡仪馆内。墓地并不是骨灰处理的惟一手段。因此，在公共政策的定位中，墓葬也非基本需求，而是选择性消费。

在“过渡论”指导下，公墓未被纳入基本保障范畴，定价由市场决定。供应方面，政府停批、限批新的公墓，并有意通过市场手段调节公墓用量；需求方面，政府施政重点则放在建设公益性骨灰存放设施和新型公墓形态上，并通过补贴等，引导公众生态化处理骨灰。

然而，墓葬形式的转变并未有效推广。对普通老百姓而言，墓葬仍是首选。以上海为例，约80%依然是“入土为安”的墓葬，约19%是节地特征的壁葬、室内葬等，海葬则刚超过1%。

供应收紧，需求却不能分流，公墓价格节节攀升。近两年，趁人工费、工料费上涨之势，涨幅更是惊人。有限的供给，成为多年来屡禁不止的“炒墓”背景。不少老人早早买好“活人墓”，更有投机者看好市场预期，囤积、传销、炒买炒卖现象频现，因诈骗、墓园倒闭等引发的群体性事件亦有发生。

错位的双轨制

在此背景下，除了呼吁政府严厉打击炒卖行为，建立“经济适用坟”，为低收入群体提供保障性墓地的呼声也日益强烈。

如今，在墓地市场，也并非只有由市场决定价格的公墓。和“阳宅”中商品房、保障房的区分类似，“阴宅”中也有经营性墓地、公益性墓地之分。但根据现有法规，其定位却以城乡为界。

具体而言，所谓公益性公墓，是为农村村民提供遗体或骨灰安葬服务的公共墓地。其前身，即为农村常见的“乱坟岗”。为了节约用地，政府倡导各村修建自己的公益性墓地，将本村亡民集中安葬，不得收费，也未明确使用年限，但严禁对外经营。城市的居民，就只能安葬在经营性公墓里。经营性公墓实行有偿服务，属于第三产业。根据2009年的公墓清理整顿数据，全国现有经营性公墓1403个，占地从几亩到几千亩不等，经营主体则涵盖国有、集体、中外合资、联营、民营等多种形式。

据了解，经营性公墓的土地来源颇为复杂。其中很大一部分由民政系统自办的公墓，是在上个世纪80年代由政府划拨土地而建立；有的公墓是企业与集体联办，村集体以土地出资；而一些民办公墓，则通过招拍挂的方式获得，具体还有商业用地、工业用地等区分。

因为土地来源不同，经营性公墓在成本上有着巨大差异。民政部中国殡葬协会专家委员会副主席、北京工业大学学者王国华介绍，一类是事业单位将墓地承包给私人，一边收取管理费，一边继续享有财政拨款；另一类是与审批部门有关系，得以在低廉的林地、集体农地上建立民营、联营公墓。北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍说，此类公墓经营成本低，利润并不通过财政与公众分享，纯属私人暴利。

有学者提出，与“阳宅”中建立在划拨土地之上的保障房相似，划拨土地建设的公墓应该体现出公益性。而财新《新世纪》记者从北京市民政局了解到，土地性质的差异，并不会反映到公墓对外服务定价中。

因而，在现有的政策格局下，城市居民并没有保障性公墓。与“阳宅”市场的发展相似，在需求与利润的两相刺激下，以“公益”之名行牟利之实的“小产权墓”也在城乡接合部盛行。

按规定，“公益性墓地”只能安葬本村居民。而事实上，不少农村的公益性墓地都在对外出售墓位，甚至在网上大肆宣传。与经营性墓地相比，此类公益性墓地价格更低，有的甚至便宜一半有余。在财新《新世纪》记者以购墓者的身份询问时，销售方不仅强调墓地是“永久产权”，且不必理会凭死亡证明购墓的要求，仅凭身份证即可。

上述民政部学者表示，此种“小产权墓”泛滥，将严重冲击公墓市场秩序。杨根来进一步指出，“小产权墓”不受法律保护，且处在监管空白下，给墓地的使用经营带来很多潜在的纠纷。

民政部对农村公益性墓地从事经营行为进行过多番整顿，却始终难以根治。杨根来分析，这一方面源于市场的庞大需求，另一方面在于公益性公墓低成本运作，利润空间更大。更何况，主管部门的监管并不到位，除了人力投入不足，更缺乏管理手段。

由此，价格低廉的“小产权墓”以违法的方式体现着其公益性，而绝大多数城市居民，只能从经营性公墓的市场上获得20年使用期限的高价墓。

何以“死有所葬”

城乡二元化的格局下，如何为城市居民提供殡葬保障，一直是学界、业界讨论的话题。

据了解，自2006年起，《殡葬管理条例》的修订即被纳入政府的议事日程。但在屡次征求意见后，至2011年反而从国务院“力争年内完成的项目”，退为“需要积极研究论证的项目”。一位民政部部属学者告诉财新《新世纪》记者，《殡葬管理条例》难产最主要的问题，就在于如何界定殡葬领域的基本需求和选择性需求。政府的公共服务究竟应该覆盖哪些项目、标准如何，迟迟难以达成共识。

目前，政府对城市居民并非没有殡葬补贴政策。根据2011年《殡葬绿皮书》，截至2010年底，全国已有10个省(市)52个地市134个县(区)实施了不同内容的殡葬惠民政策，包括对辖区居民减免或补贴基本殡葬费用、对城乡困难群众免除基本殡葬费用、对公益生态节地葬法施行补贴。

此外，除了面向农村居民的公益性公墓，不少地方政府也开始建设面向城市居民的非营利性公墓。但这些公墓，并非传统的墓葬。

如2009年，北京设立了首个市级公益性公墓——长青园骨灰林基地。它提供“公益性立体骨灰安葬服务”，即骨灰墙业务。每个单格骨灰格位统一收取3000元，服务期20年。对重点优抚对象和享受本市城乡居民最低生活保障待遇的对象实行免费，所需费用由市财政负担；其他市民每个格位由市财政补贴1000元，由市民个人负担2000元。

上述民政部学者表示，政府正是希望通过补贴和保障，引导人们更多采取生态化的葬式。例如在安徽省铜陵市，对葬入经营性公墓生态墓区的，给予丧户500元-1000元的一次性补贴或奖励；选择骨灰海撒的，免去其海撒仪式中的相关费用，并一次性奖励500元。

《殡葬绿皮书》显示，生态葬法的推广效果与财政补贴力度呈正相关关系。上海市经过大幅提高海葬补贴标准后，近年来海葬越来越受到人们的“认同”，海葬数已由当初不到死亡人数的0.2%，升至现在的逾1%。而在北京，骨灰海撒实行免费，2010年骨灰海撒数量达到896份，比2009年增加3倍。

不过，骨灰墙、树葬、花葬、海撒等方式，离真正为公众所接受仍有时日，更需要有力措施予以倡导。杨根来表示，在引导人们分流墓葬需求的同时，对现有的公墓仍然要加强监管。公墓经营的市场趋利，往往会迎合、诱导人们的厚葬需求。

如当前盛行的艺术墓，在杨根来看来，通过增建附属建筑抬高价格的做法，必然违规占地，其发展方向也与殡葬改革相背离。价格、土地、民政部门的多头监管，往往放任了违规行为。

上述民政部学者反思，在当前的过渡阶段，政策倡导者与普通公众的沟通十分不足。尤其在殡葬领域，究竟哪些做法是封建迷信，哪些是传统文化、孝道思想，很难区分。殡葬制度改革，政策设计背后乃是人们生死观念的转变。厚养薄葬，是更值得倡导的价值取向。